漳州市人民政府印发《漳州市城市环境噪声达标区管理规定》、《漳州市城市烟尘控制区管理规定》的通知

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广东省潮州市人民政府


印发《潮州市政府投资项目管理规定》的通知

潮府〔2010〕16号


各县、区人民政府（管委会），市府直属各单位，市各开发区管委会：
现将《潮州市政府投资项目管理规定》印发给你们，请认真贯彻执行。




二○一○年四月二十一日

潮州市政府投资项目管理规定

第一章 总 则
第一条 为规范政府投资行为，建立科学、高效的政府投资项目决策和组织实施程序，控制工程造价，提高投资效益，根据国务院《关于投资体制改革的决定》及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称政府投资项目，是指使用下列市本级政府性资金所投资建设的固定资产投资项目。
（一）财政性资金（包括财政预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金）。
（二）市本级政府转让、出售国有资产或经营权，出让国有土地使用权所得用于建设的资金。
（三）政府性贷款（市财政担保的资金）、各有关部门统借统还资金，以及以政府名义募集、接受的各种捐款。
（四）事业单位的自有资金（指来源于经营服务性收入、非经营性资产租金收入、上级下拨收入、下属单位上缴管理服务费及其他收入的资金）。
（五）法律法规规定的其他财政性资金。
第三条 政府投资的范围主要是关系公共利益与安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域，主要包括：
（一）市级党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房等基础设施项目。
（二）城乡基础设施项目，包括城建、交通、水利、环保、农业等类型项目。
（三）文化、教育、卫生、科研、体育、旅游、社会福利等社会公益事业项目。
（四）市政府确定的其他项目。
第四条 市发展和改革局（以下简称市发改局）具体负责政府投资项目计划的编制和组织实施。其他各有关部门按其职责对政府投资项目进行管理和监督。　　
第五条 政府投资项目应当严格执行基本建设程序，依法办理有关审批手续，严禁边勘察、边设计、边施工；坚持估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的原则；实行专家咨询制、工程质量责任制、招投标制、工程监理责任制和合同管理制。
第六条 政府投资项目严格实行计划和概算管理。

第二章 计划管理
　　第七条 市发改局牵头负责建立政府投资项目储备库及编制政府投资项目年度计划，项目列入储备库后按有关基本建设程序办理审批手续。
各建设单位或其行政主管部门应根据我市国民经济和社会事业发展规划以及本部门事业发展的需要，于每个五年规划编制期提出本单位或本部门政府投资项目建议计划报市发改局，由市发改局组织财政等相关部门对符合规划的项目进行筛选论证，综合平衡后报市人民政府审核同意，建立政府投资项目储备库。
列入储备库的项目应积极开展前期工作，项目概算已经审批，其他建设条件成熟的项目，各建设单位或其行政主管部门应于每年9月底前，将项目下一年度建设计划报市发改局，市发改局会同市财政局根据我市的财力情况，综合平衡，于每年11月底前形成政府投资项目计划草案，经市人民政府批准后，由市财政纳入年度预算，预算经批准后由市发改局下达年度政府投资计划。
　　第八条 政府投资计划应包含下列内容：
　　（一）年度政府投资总规模；
　　（二）项目名称、建设单位、建设内容、建设起止年限、项目总投资、年度计划投资额、年度政府投资计划和年度主要建设内容；
　　（三）其他应当说明的情况。
第九条 政府投资计划一经批准，必须严格执行，任何单位和个人不得擅自变更。
在计划执行过程中，确需调整年度政府投资额或增减投资项目的，由市发改局会市财政局征求有关部门意见后制定调整方案，报市人民政府批准。

第三章 项目的审批和建设管理
第十条 政府投资项目须按国家规定的基本建设程序进行审批。市发改局根据市政府批准的储备库项目建设规划，办理项目审批手续。
项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算编制内容及深度要求，按国家和省、市有关规定执行，并由具有相应资质的工程咨询、设计单位编制。
特别重大的项目，应实行专家评议制度。
对经济、社会和环境有重大影响的项目，申报单位应提前公开征求社会各界和公众的意见。
项目建议书、可行性研究报告审批前聘请专家、委托中介机构评估、召开听证会等发生的费用计入工程成本列支。
第十一条 申报项目可行性研究报告必须提供财政、国土资源、环境保护、规划等部门同意建设的意见，涉及行业管理的，加附行业管理部门意见。编制项目可行性报告时，应明确提出项目资金使用的绩效目标。
市发改局在批复项目可行性研究报告的同时，核准项目的招标投标方式和范围，项目需在报送可行性研究报告之前开展招投标活动的，招标方式和招标范围单独核准。
第十二条 项目可行性研究报告获得批准后，申报单位应当委托有相应资质的设计单位根据批准的建设规模、建设内容和总投资进行限额的初步设计，详列各单项工程或单位工程的规模与标准、征地规模、主要材料和设备选定等，按省有关规定报相关部门审查。初步设计编制或审查后的投资总额不得超过市发改局批准的估算总投资。
第十三条 项目初步设计编制完成或审查后，申报单位应委托有相应资质的机构编制项目概算，民用建筑项目报市发改局审批，交通、水利等项目报相应行业主管部门审批。
概算总投资包括项目建设所需的各项费用，但不得超过批复可行性研究报告的估算总投资。凡概算总投资超过批复可行性研究报告估算总投资10%的，项目可行性研究报告必须重新报批。
编制概算总投资的依据是现行概算定额和概算指标。
第十四条 项目概算总投资审批后，申报单位应编制施工图报项目行业主管部门审查，工程项目在进行招投标之前，必须将项目的施工图预算及工程量清单等相关资料送市财政部门审核，其审核结果作为招标的最高限价。若预算超过经审批的项目概算总投资，应压缩规模、降低建设标准或重新报批可行性研究报告。
第十五条 有下列情况之一的，市财政部门不予审核：
（一）勘察、设计资料不齐全；
（二）项目可行性研究报告未经发改部门批复的；
（三）工程未进行施工图设计及预算的；
（四）无施工图审查合格书；
（五）施工图预算明显超过经批准概算中的建安工程投资额，或者明显漏掉某些较大的建设内容而存在潜在的后期投资且估计超投资总额的。
第十六条 申报单位完成规定的审批程序后，开工条件具备的，向市发改局申请新开工年度投资计划下达。
第十七条 投资额在500万元以下的项目批准手续可适当简化，具体手续由市发改局另行制定。
第十八条 政府投资项目实行项目法人责任制。在可行性研究报告批准后应当及时组建项目法人作为建设单位，负责该项目的策划、招标投标、建设实施、管理经营等工作。
对非经营性政府投资项目，实行代建制。实行代建制的项目按市政府有关代建管理规定执行。
第十九条 政府投资项目的勘察、设计、施工和监理等必须依法进行招标投标。项目建设单位(或代建机构，下简称建设单位)应当按照市发改局核准的招标范围、组织形式、招标方式依法组织招标并按规定确定中标单位。招标范围、组织形式、招标方式未经核准的或者工程量清单未经市财政局审核的，不得组织招标。
建设项目中的设备部分，凡属于政府采购项目范围的，须实行政府采购。
有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法违规行为。
第二十条 政府投资项目在开工前，建设单位应当按照国家有关规定向行业主管部门申请核发施工许可证及开工审查报告，无施工许可证及开工审查的不得开工建设。
第二十一条 政府投资项目建设完工后，建设单位应当在3个月内完成结算、竣工财务决算的审核和竣工验收工作。但国家另有规定的除外。
工程竣工后，建设单位应当及时组织有关人员做好工程竣工结算的审核工作，并把相关资料送市财政局审核。设计、施工、监理单位应积极配合建设单位做好竣工财务决算编制工作。竣工财务决算由市财政局审批。
竣工财务决算未经批复的，与项目建设有关的机构不得撤销，项目负责人及工程财务主管人员不得调离。
第二十二条 建设项目涉及环境保护、水土保持、消防、人防、规划、建设档案等的专项验收，由建设单位依法组织。
各专项验收及工程质量核定后，由建设单位组织有关部门进行竣工验收，并报行业主管部门办理工程竣工验收备案手续。备案手续完成后抄送市发改、财政局。未办理竣工验收备案手续的项目，不得交付使用。
第二十三条 政府投资项目工程质量根据国家有关规定由各责任主体承担相应责任。
市住房和城乡建设、交通、水务等行业主管部门应加强对相关政府投资项目工程施工安全及质量的监督，及时发现和处理工程质量安全问题。
第二十四条 建设单位应当于竣工验收完毕后向国有资产主管部门报告并办理产权登记手续。

第四章 财政管理
第二十五条 市财政局根据经批准的年度投资计划及相关项目拨付投资项目资金。
第二十六条 政府投资项目建设单位应设置财务、会计核算机构和配备专职人员负责财务管理和会计核算工作，建立健全内部管理制度。重大项目实行派驻财务总监制度。要严格执行国家及上级有关基建财务会计制度和规定，设立资金专户，实行专帐核算，真实、全面、及时、准确核算资金运用情况。
第二十七条 政府投资项目使用财政性资金，必须严格执行国库集中支付的规定，实行财政直接支付，将资金直接支付到施工单位、商品或劳务供应商。
第二十八条 政府投资项目应根据工程进度、施工合同约定和资金情况，由施工单位向建设单位提出支付请求，建设单位填制建设项目用款审批表，经工程监理部门和财务总监审核并加具意见后报市财政部门审批。
第二十九条 政府投资项目必须严格控制概算总投资，任何部门和单位不得随意突破批准的概算总投资。
工程招标确定的中标价应作为合同签定价格，合同中应明确承发包双方责任，承包范围内原则上不得追加投资。
第三十条 因特殊情况确需变更的工程，变更方案应经济合理，符合提高工程质量和项目投资效益的要求，符合招投标文书和合同的约定。工程变更包括设计变更、进度计划变更、施工条件变更和工程量清单中未包括的新增工程。
第三十一条 施工过程中需进行工程变更的，由行业主管部门或政府指定召集人召集建设单位、承包单位、质监、监理、设计、行业主管部门、发改局、财政局等单位进行研究、论证。经论证同意变更的，由建设单位测算变更工程款的变动数额，按要求填制工程变更申报表后按程序报批。
工程款变动单项数额测算在50万元以内的，报项目主管部门的市政府分管副市长审批；工程款变动单项数额测算在50万元以上（含50万元）的，由项目主管部门的市政府分管副市长提出意见并报市长审批；必要时由市长召开有关会议研究确定。
第三十二条 经批准的工程量变更符合招投标条件的，应当依法进行招投标。工程变更由建设单位与施工单位签订有关协议。变更金额由市财政局在工程结算时一并审核。
第三十三条 未按规定报经批准的变更，所增加的投资额财政部门不予确认，造成的后果由建设单位及相关责任人承担。
第三十四条 建设项目增加投资额超过概算投资10%的，由市发改局派出稽察特派员，查明超概算原因，形成稽察报告上报市政府。在稽察中发现有违法违规行为的，移送监察部门依法追究有关单位负责人和直接责任人员的责任。
第三十五条 市发改局根据市政府对有关调整建设项目概算的批复文件下达追加投资计划，市财政局根据市政府的决定和市发改局批准追加的投资计划，按照资金管理审批程序办理安排和支付建设项目资金。

第五章 监督管理
第三十六条 建立政府投资项目公示制度。除涉及国家秘密外，凡政府投资项目都要向社会公示，接受社会公众和新闻媒体的监督。
第三十七条 建立和实行严格的政府投资项目报表制度。建设单位必须每月向市发改局、财政局报告建设项目进展和资金到位情况、存在问题以及解决的办法和措施。
　　第三十八条 市财政局依法对政府投资涉及的财政资金预算、拨付、使用、效益情况，以及执行财经纪律、财税政策等情况进行监管。
　　第三十九条 市审计部门依法对政府投资项目预算执行情况和决算进行审计监督，对政府投资的重点建设项目实行全过程跟踪审计监督。
　　第四十条 市监察机关依法对参与政府投资项目建设活动的国家机关及其工作人员实施监察，对有关行政部门及其工作人员履行职责情况进行检查，并依法调查处理违纪违法行为。
第四十一条 市有关部门应当设置并公布举报电话、网站和信箱，及时受理并处理有关申诉和举报事项。对举报有功人员,给予表扬奖励。
第四十二条 实行政府投资项目绩效评价制度。重大建设项目竣工后，建设单位先进行自评，然后由市财政局牵头组织市发改、审计、监察和行业主管部门对项目进行绩效评价。
第四十三条 定期向市人大常委会报告政府投资项目年度计划的执行情况，接受监督。

第六章 法律责任
第四十四条 建设单位有下列行为之一的，由有关行政监督部门责令限期改正，并依法追究其责任，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政或党纪处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
（一）未经批准擅自开工的；
（二）未经批准擅自提高建设标准、扩大建设规模的；
（三）未依法组织招标的；
（四）转移、侵占或挪用建设资金的；
（五）未经竣工验收或验收不合格即交付使用的；
（六）其它严重违反法律、法规和本办法行为的。
第四十五条 有关单位有下列行为之一的，由相应行政监督部门责令限期改正，并依法追究主要负责人和直接责任人的行政或法律责任：
（一）违反本规定审批项目的；
（二）违反本规定拨付建设资金的；
（三）其它严重违反法律、法规和本规定行为的。
第四十六条 政府投资项目发生重大质量及安全生产事故的，依法追究有关责任人的行政责任。
第四十七条 国家机关及有关单位的工作人员在政府投资项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法追究其行政责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

第七章 附 则
第四十八条 各县区的政府投资项目管理可参照本规定执行。各相关行业主管部门，可以根据本规定，制定具体的实施办法或细则。
第四十九条 原《潮州市市级财政投资项目财政管理暂行规定》予以废止，政府投资项目的财政管理，按本规定执行。
第五十条 本规定自2010年5月1日起施行。除因实际情况发生变化或者法律、法规、规章和国家政策的调整而提前修订或者废止外，本规定有效期至2015年4月30日。



【案情】


刘某退伍后，被安排在某镇政府工作，工作两年后，刘某自行离开单位到南方某市打工。刘某的父母认为儿子被安排到镇政府工作也着实不易，如今轻易放弃甚为可惜。便通过走动关系，安排刘某在家待业的弟弟刘二顶替刘某到镇政府上班，刘二以哥哥刘某的名义在该镇政府工作三年后，被人举报，公安机关遂以诈骗罪对刘二进行了批捕。


【分歧】


第一种意见认为构成诈骗罪；第二种意见认为不构成诈骗罪，刘二与镇政府构成一种事实合同关系。


【评析】


首先，我国刑法第266条对诈骗罪的构成要件进行了规定：诈骗罪是指以非法占有为目的，用虚构事实或者隐瞒真相的方法，骗取数额较大的公私财物的行为。由此可知，对诈骗罪的理解，要把握以下几个方面：行为人实施了欺诈行为。欺诈行为从形式上说包括两类，一是虚构事实，二是隐瞒真相。本案中刘二顶替刘某到镇政府上班，在工作中，皆是以刘某的名义出现，以刘某的名义领取工资。从形式看的确符合虚构事实、隐瞒真相的刑法规定。但刘二的这种欺诈行为并没有使对方产生错误认识，镇政府给刘二发放工资也不是基于错误认识。由于刘某在镇政府上班已经两年，镇政府里面很多人对刘某已经熟悉，而对于刘二顶替哥哥上班一事，单位里很多人都是知情的。同时诈骗罪侵犯的对象，仅限于国家、集体或个人的财物，而不是骗取其他非法利益，刘二顶替哥哥上班，最终看的确是从单位里领取了工资，但顶替行为的直接目的是为了获取工作机会。


其次，从主观角度衡量，行为人实施诈骗的主观意图是为了骗取财物，而本案中刘二主观意图是顶替哥哥上班。顶替制度在我国上世纪80年代末已经退出了历史舞台，但在很多偏远地区，这种顶替参加工作的思想仍然存在，在这种思想支配下从事的一些行为，应该以历史的眼光进行考量，不宜片面理解认定为犯罪。


最后，对刘二的行为应如何认定呢？本文认为刘二的行为不宜认定为犯罪，而是与镇政府构成了一种事实合同关系。根据《合同法》第58条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当返还，不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。根据合同法理论，合同无效的，因该合同取得财产，应该返还。可按照我国《劳动合同法》的规定，无效的劳动台同，从订立的时候起，就没有法律约束力。但劳动者已付出劳动的，用人单位应当向劳动者支付劳动报酬。很显然，合同法的原理无法适用于劳动合同，因为，劳动力一旦付出，就无法恢复到合同订立前的状态，因为此时劳动者已经提供了劳动。同时，据《劳动合同法》第七条“用人单位自用工之日即与劳动者建立劳动关系”的规定，只要单位有实际用工，不管合同有无效力，都与劳动者存在劳动关系，用人单位对劳动者是否存在实际用工的事实是判断双方是否存在劳动关系的唯一标准。本案中，刘二顶替刘某参加工作，虽然并不能导致刘二成为该镇政府的正式工作人员，但他与镇政府之间毕竟存在着一种事实劳动关系，事实劳动关系是一种状态，而不是一种法律行为，只有法律行为才存在效力问题。事实状态仅仅是客观情况的反映，不存在无效情况，所以，刘二顶替哥哥刘某上班的行为不影响事实劳动关系的认定。


（作者单位：河南省高级人民法院 巩义市人民法院）