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内蒙古自治区通辽市人民政府


通政发[2005]14号



通辽市人民政府关于印发通辽市城市规划管理办法的通知



各旗县市区人民政府，通辽经济开发区管委会，市政府各委办局：
《通辽市城市规划管理办法》业经2005年第二次市政府常务会议讨论通过，现印发执行。



二OO五年四月十五日


通辽市城市规划管理办法


第一章 总则

第一条 为了科学地制定城市规划，依法规范高效地开展城市规划管理工作，确保城市规划实施，促进我市经济、社会与环境全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城市规划法》、《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》等有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本办法。
凡通辽市行政区域内按行政建制设立的旗县市区、镇和各类开发区，制定和实施城市规划，在城市规划区内使用土地和进行建设，应遵守本办法。
第二条 本办法所称建设，是指新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、管线和其它工程设施及改变地形地貌的活动。
本办法所称城市规划区，是指城市市区、近郊区、开发区及其它因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。
城市规划区的具体范围由上级人民政府在批准城市总体规划时划定。
第三条 城市规划行政主管部门依法对城市规划区内的建设用地和各项建设进行规划监督检查。被检查者应按要求如实提供情况和必要的资料；检查者有责任为被检查者保守业务秘密和技术秘密。
任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违背规划的行为进行检举和控告。

第二章 城市规划委员会、城市规划专家咨询委员会和规划公示

第四条 设立通辽市规划委员会，对市级以上重点建设项目、改变建设用地性质和城市用地布局的建设项目、沿街标志性建设项目、用地超过1万平方米的建设项目进行研究审议。
市规划委员会设主任1名，副主任2名。委员会成员由市委、人大、政府、政协领导和专家学者及社会人士组成，人数约15人。
市规划委员会根据工作需要由主任主持召开工作会议。市规划委员会审议的意见由市规划行政主管部门负责执行。
各旗县市人民政府成立相应的城市规划管理委员会，负责各旗县市城市规划工作重大事宜的审议。
第五条 设立通辽市规划专家咨询委员会。对市里确定的重点工程项目，标志性建筑、雕塑，影响景观环境的建筑物、构筑物建设以及城市总体规划有较大调整时进行研讨论证。
市规划专家咨询委员会由市规划局负责组织，根据需要召开会议。市规划专家咨询委员会约11人，由本市相关专业的专家参加，也可以邀请一些外地专家学者参加。
规划专家咨询委员会的意见作为规划行政主管部门对建设项目进行规划审批的科学依据。
第六条 城市规划进行调整和出台有关城市规划管理政策法规，城市规划区内市级以上重点建设项目、改变建设用地使用性质和城市用地布局的建设项目、影响城市环境和城市景观的项目、用地超过1万平方米的建设项目和临主要街道的建设项目向社会进行批前公示。
批前公示采用规划展示中心，公共场所挂牌公示，也可采用报纸、电视和网上公示。
规划批前公示内容应充分体现项目的特点及需公众了解的事项，一般应包括项目说明、选址位置、总平面图、平立剖面图等，高层建筑应公示日照时数情况。
第七条 在建公示采用现场设立公示牌的方式进行。放线开工前，设立《建设工程规划公示牌》至工程竣工验收合格后撤除。公示相关费用由建设单位承担。
《建设工程规划公示牌》由规划主管部门统一监制和监督使用。

第三章 城市规划的编制和审批

第八条 编制城市规划应当符合下列要求：
（一）从实际出发，科学预测城市远景发展的需要，使城市的发展规划、各项建设标准、定额指标、开发程序同本地区的经济技术发展水平相适应；
（二）统筹城乡经济协调发展；统筹社会经济全面发展；统筹人与自然和谐发展。适应建设社会主义和谐社会的需要；
（三）坚持以人为本的科学发展观。保护和改善城市生态环境，防治污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设；
（四）符合城市防火、防爆、防震、防洪及治安和人民防空建设等要求；
（五）加强城市道路、交通、燃气、给水、排水、供热、供电、通信、消防等基础设施的规划布局，提高城市的整体承载能力；
（六）科学安排城市地上、地下空间和城市功能区布局，提高城市土地开发经营的环境效益、社会效益与经济效益；
（七）注意保护具有历史意义或科学价值的文物古迹、风景名胜、传统街区和有特色的建筑，保护城市传统风貌，体现城市的地方特色。
（八）编制城市规划应当具备勘察、测量以及有关城市和区域经济、社会发展、自然环境、资源条件、历史情况和现状特点等基础资料。
第九条 各旗县城关镇和市人民政府确定的重点镇，由旗县区人民政府和镇人民政府组织编制，报通辽市人民政府审批。
其它建制镇的城市总体规划，由镇人民政府组织编制，报旗县（市）区人民政府审批，并报市规划局备案。
通辽市行政区域内的各类开发区，由市城市规划行政主管部门会同其管理部门组织编制，报通辽市人民政府审批。
第十条 通辽市市区的控制性详细规划由通辽市城市规划行政主管部门组织编制，报通辽市人民政府审批。
通辽市行政区域内的各类开发区的控制性详细规划由其管理机构组织编制，报通辽市城市规划行政主管部门审批。
霍林郭勒市、旗县城关镇和市政府确定的重点镇的控制性详细规划由旗县（市）城市规划行政主管部门组织编制，报旗县（市）人民政府审批；其他建制镇的控制性详细规划，由镇人民政府组织编制，报旗县市规划行政主管部门审批。
经批准的控制性详细规划应当报上一级城市规划行政主管部门备案。
编制城市总体规划及控制性详细规划所需的经费应纳入同级人民政府财政预算。修建性规划经费由开发建设单位负责。
第十一条 涉及城市建设和城市功能的各专业主管部门编制相应的专业规划，各项专业规划应符合城市总体规划和控制性详细规划，应与国民经济近期发展和中长期发展规划相衔接，符合各专业相应的国家技术规范和规定。
各项专业规划报同级规划行政主管部门审查后由同级人民政府批准实施。各项专业建设和专业网点设置应按批准的规划严格执行。没有编制专业规划或专业规划未经审查批准的，原则上不得进行建设。
第十二条 编制城市规划由具有相应城市规划设计资格的单位承担，采用规划勘测部门提供或城市规划行政主管部门认可的勘测资料。
委托外地或境外城市规划设计单位承担通辽市行政区域内的城市规划设计任务的，被委托单位的规划设计资格须经通辽市城市规划行政主管部门审查认定。
第十三条 城市规划一经批准即具有法律效力，必须严格执行，任何单位和个人不得擅自改变，确需改变的，须经原审批机关批准。
城市总体规划有下列重大变更，须经同级人民代表大会或其常务委员会审查同意后，报法定审批机关审批；
（1）规划期限变更的；
（2）城市性质中首位职能变更的；
（3）城市人口规模、用地规模有重大变更的；
（4）改变城市用地发展方向的；
（5）城市工业区、仓储区、居住区以及公园绿地建设用地使用性质有重大改变的；
（6）城市中心区、对外交通枢纽改变位置的；
（7）城市主干道走向和道路网格局有重大变更的。
（8）调整城市规划区范围的。

第四章 建设用地规划管理

第十四条 城市规划区内进行建设使用土地的单位和个人应到城市规划行政主管部门申请办理《建设用地规划许可证》。新立项较大的建设项目，改变用地性质的建设项目，新增用地的建设项目首先申请办理《建设项目选址意见书》，然后申请办理《建设用地规划许可证》。
《建设项目选址意见书》按项目管理权限发放。自治区政府批准立项的项目由自治区建设厅发放；市政府批准立项项目由市规划局发放；旗县市批准的项目，由所在地规划主管部门发放。
第十五条 建设单位和个人在取得《建设用地规划许可证》后，可向旗县级以上人民政府土地管理部门申请办理用地批准手续。
第十六条 建设单位按建设用地规划许可证（含临时建设用地规划许可证）规定的内容使用建设用地，未经原审批部门批准，不得变换建设单位、变更用地规模和使用性质。
以出让方式取得建设用地使用权的单位和个人，应按规划要求使用土地和进行建设，并服从城市规划行政主管部门的监督和管理。
以转让方式取得建设用地使用权的单位和个人，应重新办理建设用地规划审批手续。

第五章 建设工程规划管理

第十七条 建设工程包括建筑工程和市政工程。建设单位和个人在城市规划区内进行新建、扩建、改建建筑物、构筑物、道路、广场、桥梁、管线和其它市政设施的（不含个人建设的一层住宅），应办理《建设工程规划许可证》。
第十八条 建设工程开工前由城市规划主管部门给定线位，城市规划测绘单位进行放线，城市规划行政主管部门验线。任何单位和个人不得改变验线确定的工程位置和界线。
建设单位在基础砌筑或管线沟槽开挖完成时向城市规划行政主管部门申请线位复验，符合验线确定位置的，方可进行主体工程施工。
第十九条 城市道路两侧新建、扩建、改建、翻建的建筑物、构筑物后退规划道路红线的距离，就符合城市规划的要求。
城市市区临街建筑物的立面装修，由城市规划行政主管部门审批。
现有建筑物、构筑物原则上不允许改变使用性质，确需改变的产权单位提出申请由城市规划行政主管部门批准后方可施工。
第二十条 在规划区内原则上不准建设一层住宅。对已有合法产权的一层住宅，确因年久影响居住安全的，可申请按原址翻建。规划道路红线以内原有合法建筑，只许简单维修，不准翻建。
在市区城中村居住的农业户，可维持原居住占地面积。对符合村屯土地利用规划，需要翻建或扩建村民住宅，由本人向村委会提出申请，乡镇政府同意后，报规划行政主管部门批准实施。
市区城中村居住的农业户住宅前有条件的，可申请新建或翻建附房，居民附房因年久失修可翻建和维修。新建或翻建、维修附房，需先征求邻居意见，经村委会、乡镇政府同意后报规划行政主管部门批准实施。
第二十一条 严格控制临时建设，确需建设的，由建设单位或个人向城市规划行政主管部门提出申请，经批准核发《临时建设工程规划许可证》后方可施工。
临时建筑应符合市容观瞻和交通的要求。不准在车行道、消防通道、绿地、主次干道的人行道和地下埋设建设工程管线的地段上修建临时建筑。
在城市风貌保护范围内和重要公共建筑周围及主次干道两侧不得建设临时建筑。临时建筑使用期不得超过1年。
临时建筑使用期满或在使用期间城市规划建设需要时，使用单位必须无条件拆除，恢复原貌。
第二十二条 凡在城市规划区内修建城市雕塑必须向规划行政主管部门提出申请，经规划部门批准后方可进行。
第二十三条 城市户外广告牌匾、宣传牌的设置应符合户外广告规划要求，不得影响城市景观风景名胜、交通安全，其设置地点、规格、形式及审批程序按《通辽市户外广告牌匾（灯箱）管理办法》执行。
第二十四条 规划区内城市道路管线等市政工程的建设，应符合城市规划和国家有关法律法规及相关技术规范要求，并由规划行政主管部门进行审批。
非管线建设项目的建设单位，应在建设项目可行研究同时，做好市政公用设施管线综合配套的可行性论证。建设项目批准后，立即向规划主管部门申请办理市政管线工程规划许可证。
住宅小区内和其它单位个人拥有土地使用权的城市用地范围内，应预留市政公用管线通道，允许市政公用管线无偿施工。
在城市规划区范围内，原则上不准新建各种架空管道，线路，对现有的架空管线应有计划改建入地，对未经规划行政主管部门批准擅自架设的各种线路、架空管道及地上附属必须一律拆除。
快速路两侧不允许设置公共建筑出入口。快速路穿过人流集中的地区，应设置人行天桥或地下通道。市区内所有城市道路两侧开设任何道路出入口，经规划主管部门批准后才能实施。
道路红线与建筑红线之间部分是市政道路和市政管线等市政设施建设预留地，不准建设任何地上地下建筑物或构筑物。

第六章 建设工程竣工规划验收

第二十五条 建设工程竣工后，建设单位按规定向规划主管部门报送竣工报告，申请工程竣工规划验收。
建设工程竣工规划验收的主要内容为：建筑物的位置、层数、标高、平面和立面造型、外墙装饰材料和色彩、景观建设人民防空等内容。
市政工程竣工规划验收范围：道路、广场、桥梁、交通设施、城市供水、排水、防洪、电力、照明、邮电通讯、燃气、热力管线、环境、绿地、卫生设施以及其他公用设施工程。
第二十六条 建设单位应向规划行政主管部门提供工程竣工图、工程竣工测绘报告、《建设项目选址意见书》、《建设工程用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等符合规定的工程建设规划竣工档案资料。
未按规划要求及时向规划行政主管部门提交工程建设竣工规划验收档案资料的单位或个人，原则上不受理其下一个建设工程的规划审批。
第二十七条 建设工程未经竣工规划验收或虽然验收但不合格的，不得投入使用。否则，有关部门不予办理房屋产权登记、居住入户营业登记手续。并不予供电、供水、供气、供热。
未办市政配套工程规划手续或市政工程验收不合格的建设项目，不得进行建设工程竣工规划验收。

第七章 规划监察与法律责任

第二十八条 通辽市规划局负责市区规划监察和市域规划监察行政复议工作。市规划监察大队受市规划局委托负责通辽市规划区内各项建设工程的规划监督检查。其它旗县市规划行政主管部门负责本行政辖区的规划行政监察工作。规划监察人员监督检查时，应该出示行政执法证，有关单位和个人应予协助、配合，任何单位和个人不得非法干涉、拒绝和阻碍。
第二十九条 在城市规划区内，未取得《建设用地规划许可证》或者《临时建设用地规划许可证》而取得建设用地批准文件，占用土地进行建设的，批准文件无效。城市规划行政主管部门应责令其停止建设，拆除违法建筑物。占用的土地，由旗县市以上人民政府责令退回。
第三十条 在城市规划区内未取得或者违反《建设工程规划许可证》，《临时建设工程规划许可证》进行建设的，城市规划行政主管部门视情节轻重对其进行处罚：
（一）责令建设单位或者个人停止建设，限期拆除或没收建筑物、构筑物或其它设施。拒不拆除的，可依法强制执行。拆除的费用由违反规划的建设单位或者个人承担。
（二）有下列情形的处工程总造价3%以下罚款：
（1）影响城市规划尚可采取改正措施的建设工程；
（2）擅自改变建筑物立面造型、装饰门面、扒窗改门的；
（3）未经城市规划行政主管部门竣工验收，擅自投入使用的；
（4）未经放线、验线擅自开工的。
第三十一条 当事人对城市规划行政主管部门做出的处罚决定不服的，可在接到处罚通知之日起六十日内，向做出处罚决定机关的上一级机关申请复议或直接向人民法院起诉；对复议决定不服的，可在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十二条 城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章 附则

第三十三条 各旗县（市）区根据本地区实际情况制定具体实施细则。
第三十四条 本办法由通辽市规划局负责解释。


改革中央企业薪资制度的几点建议

张喜亮

　　　党的十八大报告提出：到2020年，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。这是中共首次明确提出居民收入倍增目标。前不久国务院会议提出，本季度拟定收入分配制度总体改革方案。社会各界对收入分配改革给予厚望。与收入分配制度改革相适应，中央企业工资改革势大势所趋，然而，中央企业工资制度改革对全社会的影响很大，必须进行充分论证。

　　　一、充分考虑法律和政策刚性规定协调统一
　　　改革开放以来，劳动法律法规和政策日臻完善，有关工资方面的规定是企业设计薪资制度必须遵行的准则。

　　　1.工资民主原则：劳动合同法规定，企业薪资制度必须提交职工代表大会征求意见稿且与企业工会或职工代表协商确定。

　　　2.最低工资原则：劳动法律明确规定国家实行最低工资保障制度，各地方人民政府定期调整最低工资标准，职工工资不得低于这个标准。

　　　3.特殊人员和特殊情况工资支付原则：工会法规定，企业工会工作人员的工资待遇由企业负担；职工延长工时工资支付标准，劳动法及工资支付办法对此有刚性规定。

　　　4.工资增长原则：按照国务院有关部门的规定，企业工资总额的增长幅度不高于经济效益增长幅度，职工实际平均工资增长幅度不高于劳动生产率增长幅度的原则。

　　　上述所有原则都是法律法规和政策明确作出的刚性规定，中央企业设计薪资制度都必须涵盖这些内容，否则，便是违法而无效的，职工提起诉讼企业必须承担相应的法律责任。

　　党的十八大报告对上述法律规定所以亦有了创新和发展。比如分原来主张的“效率优先兼顾公平”，现在则主张初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平；既往的“两低原则”亦改为“同步原则”，十八大报告指出：必须深化收入分配制度改革，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步，提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。这些原则性对中央企业职工薪资制度改革有着重大的意义，必须要充分考虑，实现法律和政策的统一，完善现代企业薪资制度。

　　　二、确立符合中国特色中央企业实际情况的薪资理念
　　　目前而言，中央企业多数都是聘请国内外专家比照外国先进企业的薪资模式设计的薪资制度。然而，这些薪资制度多数没有考虑到中央企业的国有性质，甚至没有充分考虑到本企业的实际情况，于是出现了水土不服的现象。现行的薪资制度没有很好地发挥其应有的作用，很重要的原因就是没有确立符合本企业实际的薪资理念。如果企业没有确立符合自己实际情况的薪资理念，在其它企业实践再好的薪资制度都将不可能在本企业有效发挥作用。

　　　党中央和国务院明确指出的以经济建设为中心，莫名其妙地被篡改为了以经济效益为中心了；而严格“控制人工成本”则又被篡改为了“降低人工成本”；薪资制度与市场经济接轨是符合发展方向的，而这样的指导思想在一些企业中则被简单化为“拉大差距”，结果采用了更为简单的办法即领导干部与一般员工“拉大了差距”，管理人员与生产一线的员工“拉大了差距”等等。正是这样一些理念使得职工的积极性受到了挫伤。这就是中央企业虽然强调和强化所谓绩效考核，实行绩效工资等等本来是科学薪资制度却不能发挥其激励作用的原因之所在。还有些照搬外国企业薪资模式水土不服的问题，比如有些企业学习日本的“密薪制”，试图以此实现员工对企业的忠诚，实践证明负面作用很大。

　　　舆论所诟病的企业内部收入差距过大问题，在中央企业内部表现为高管“年薪”与职工“工资”之间差距过大的问题，从理论上讲，“年薪”与“工资”是不同层次的问题，两者实际上是不存在可比性的。中央企业薪资设计必须充分考虑中国企业的文化，必须厘清：工资、报酬、奖励、所得和收入等基本概念。设计薪资制度还必须弄清楚我国企业职工工资的意义：工资对于职工而言，是生活的来源，更是价值的肯定；工资对于企业而言，是人工成本，也是人力资源优化配置的手段，更是社会责任问题。在我们国家，工资并非劳动力市场等价交换即劳动者并非简单的雇工，职工除了获得一定的生活收入，同时也对企业和社会的发展做出了一些无偿的奉献。

　　　中央企业只有摒弃对所谓外国企业工资经验的迷信，摒弃菁英治企的观念，树立职工为本的思想，确立符合中国特色和本企业实际情况的薪资理念，才能设计出行之有效的现代薪资制度。

　　　三、中央企业薪资制度设计应当注意的几个问题
　　　具有中国特色的大型中央企业必须探索符合自身特点的现代薪资制度。

　　　1.薪资制度为企业发展战略服务
　　　这就要求企业必须把握自身的定位，包括在国家产业结构中的定位、承担的社会责任等等。比如电力企业是国民经济的保障，基本属于服务类型的，其所承担的社会责任较重，经济效益增长受到诸多强制因素的限制。这样的定位决定其不可能通过大幅度提高薪资物质刺激提升职工的工作热情，薪资公平则显得更为重要。

　　　2.民主是现代工资制度的重要特征
　　　我国法律法规和政策对工资民主原则作出了刚性的规定。现代企业薪资制度必须贯彻民主精神，薪资制度的确定和实施都应当自始至终尊重职工广泛参与的权利。制定薪资制度要群策群力：薪资草案提交职代会讨论并听取职工代表的意见，吸纳各方面意见形成基本方案，还须与工会协商确定。薪资制度实施的过程中，职工有参加决定分配结果的权利；分配结果必须是公开透明的，中央企业绝对不应当实行秘密工资。

　　　3.工资制度的共享原则
　　　中央企业薪资制度体现共建共享原则，是中国特色社会主义国有企业发展道路的必然要求。从企业管理的角度而言，共建共享是从根本上对职工工作热情的激励。共建共享的薪资制度首先包括建立薪资与企业效益同步的增长机制，还应当包括职工对企业利润的分享即所谓劳动分红。劳动分红则需要建立相应的制度做出明确的规定。

　　　4.合理设计薪资制度中的科层
　　　根据所在岗位把企业员工分为管理人员、技术人员和生产一线人员和其他勤杂人员四个大类。一些企业是把管理人员的科层作为标杆，技术人员和生产人员比照管理人员科层薪资标准依次降低一个档次。这显然是不合理的，没有理由能够证明管理者的劳动比其他劳动更具有含金量。从理论上而言，在因为现代化生产的企业中技术要求比较高，研发人员的薪资标准应当比管理人员的劳动含金量更高些。所以，薪资制度的科层合理原则要求各群体人员都应当有相对独立的划分，其最高工资标准的等级应当是一致的。高级管理人员实行年薪制由企业监管部门负责考核决定，所以，不宜纳入企业内部薪资即工资制度。

　　　5.薪资制度辅助措施
　　　薪资制度是否发挥其应有的作用，关键在于是不是符合本企业员工情况和生产性质以及发展战略。企业薪资结构应当在职工中得到该广泛地理解和认同，如哪些是工资，哪些奖励，哪些是报酬，哪些是分红，那些是计入工资总额的，哪些是企业利润支出等等。按照科层逻辑建立的薪资制度，就必须建立和完善科层通道即科层之间的转换程序。使职工了解晋升的原则和程序以及方法。企业文化对于发挥薪资制度的作用有着不可替代的意义。秘密工资在我国中央企业中之所以有负面作用，就是因为其不符合我国社会和企业的文化。国有企业强调的职工“主人”共决理念，那些治企的“菁英”官僚是不能得到职工认同的。一些企业所谓“扁平化”管理模式，一般都是强化了管理者的“官僚”意识和作风，严重地束缚了职工的自主性和创造性。探索和完善中央企业薪资制度必须高度重视企业文化建设。

　　　结束语
　　　中央企业高管收入和职工工资多为舆论诟病，有我国薪资理论概念混乱的原因，也有对中央企业在国民经济中的地位作用等不了解和不理解的原因，更有中央企业自身存在的经营管理与人们期待之差距的原因。党中央国务院明确了新时期收入分配的新原则，中央企业必须从国家和社会发展的大局着眼明确自身的责任，在提高管理水平和效益增长的基础上建立和完善符合国家、社会和企业实际情况的薪资制度，充分发挥薪资对调动职工积极性、创造性的作用，促进中央企业健康发展，对实现国家发展战略目标作出更大贡献！