北京市会计档案管理办法实施细则

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空白票据制度研究

季建全


摘 要：空白票据是随着经济发展和信用制度的发达而产生的，在经济生活中大量存在。而我国关于空白票据的法律规定过于简单，又与国际惯例相脱离，有必要进一步的完善。本文从空白票据的概念、构成要件、效力以及我国票据立法的存在的问题和完善建议这五个方面进行了一些探讨。
关键词：空白票据 构成要件 效力 问题

在票据产生之初,各国票据法都不承认空白票据。因为承认空白票据,是与票据记载的严格性以及票据的文义性、要式性相违背的。但随着市场经济的发展，为了适应纷繁复杂的经济生活的需要，在实践中，出票人常将其签发的欠缺部分必要记载事项的空白票据交付并授权收票人补记；其次从票据法的性质来讲属于商法的范畴，意思自治仍是其基本原则之一，如果出票人自愿将票据上的一些事项授权他人行使也不应加以太多的干涉。因此，各国的票据立法及其司法实践，为确保交易安全，促进票据流通，保障善意持票人的合法权益，促进市场经济和金融事业的发展，逐渐认可了欠缺票据上绝对应记载事项的票据的效力，即承认或明确规定了空白票据制度。

一、空白票据的概念
空白票据，又称空白授权票据，英美法称之为未完成票据，日本法称之为“白地手形”，指出票人在签发票据时有意识的对票据的法定必要记载事项不记载完全，而是授权持票人在出票后作补充记载，依照票据的记载事项发生法律效力的票据。[1]空白票据包括预留收款人的空白票据、预留出票日的空白票据、预留票据到期日的空白票据、预留票据金额的空白票据等。

二、空白票据的构成要件
参照各国的票据立法规定，空白票据要发生法律效力，一般需要具备以下构成要件:
（一）欠缺绝对应记载事项
没有欠缺绝对应记载事项的票据是完全票据，不存在空白票据问题。空白票据之所以称为空白票据,其原因为出票人出票时绝对应记载的事项未记载完全。要构成空白票据，就必须有绝对应记载事项的欠缺，相对必要记载事项欠缺不会影响票据的效力，即使没有进行记载或记载不完全，持票人仍可以行使票据权利，未记载的事项可以依照法律的规定来确定。常见的空白票据欠缺事项包括欠缺金额、签发日期或到期日、收款人名称、被背书人名称及被保证人名称等。
（二）具有票据行为人的签章
依据票据法基本原理，只有在票据上签章的行为人才承担相应的票据责任。空白票据实际上是持票人在取得票据后补填票据绝对应记载事项后,原已在票据上签章的人依填充的事项确定票据义务的一类票据。票据如果没有行为人的签章则不能确定权利义务主体，不能发生法律上的效力。[2]所以，空白票据的签发可以欠缺票据法上其它法定必要记载事项，但不能没有出票人的签章。空白票据所指的签章一般是指票据出票人的签章, 但亦不排除承兑人、背书人以及保证人的签章。
（三）空白票据行为人必须授予他人空白票据补充权
所谓补充权，是指补充票据上欠缺的事项使之成为完全票据的权利。票据作为文义证券，要求出票人就票据权利义务内容形成较为完整的意思并经票据记载内容体现出来，如果出票人没有形成完整的意思，就不能产生票据的相应的效力。空白票据的补充记载权本应属于票据行为人，但为便于票据流通和票据权利的行使，票据行为人可以将该补充记载权事先授予后手持票人，只有出票人已形成意思并将其意思表示授权他人在票据上行使时，法律才尊重出票人的意思而承认其效力。如果出票人并未授权而是由于自身的过错使票据的绝对应记载事项欠缺,则构成不完全票据，而非空白票据。[3]
（四）空白票据行为人必须将空白票据交付于持票人
和普通票据一样，空白票据是一种完全的有价证券，行使票据权利以持有票据为前提，所以，空白票据做成后必须经过交付，交付是一个必备要件，没有经过交付，不会产生票据效力。[4]

三、空白票据的法律效力
如何确定空白票据的效力问题,是空白票据制度中的一个重要问题。各国票据法及国际票据公约普遍重视关于空白票据的效力问题。空白票据的效力一般表现以下几个方面：
（一）依授权补记完全后的效力
空白票据的补充权依授权行使后,空白票据便成为完全票据，补充后的完全票据具有与自始完全票据同样的法律效力。票据义务人不得以原来没有记载完全为由对抗持票人,也不得以补充的事项不符合原订合同而对抗持票人。除非持票人是与付款人存在直接基础关系的当事人或者是明知存在非法事由而取得票据的当事人付款人才可以行使抗辩权而拒绝支付票据款项。
（二）补记完全前的法律效力
未补充完全的空白票据一般情况下为无效票据。空白票据补充权未行使之前，因欠缺绝对应记载事项,票据上的权利义务关系还处于不确定的状态,票据义务人无法判断自己应履行的义务内容，因而无法履行自己的义务。持票人因此就不得行使未补充的空白票据上的有关权利。但是对出票人而言，空白票据一经交付给持票人,便不得要求返还票据,也不能擅自撤回补充权或变更空白票据的相关内容。[5]
（三）空白票据背书转让的效力
空白票据尽管存在若干必要记载事项欠缺，但该欠缺是基于出票人有意留下，并且受票人还被赋予补充权，因此法律承认空白票据的出票行为有效，只是该票据附了特别条件，只有持票人将全部空白事项填满后，才产生完全票据的效果。既然空白票据出票行为有效，当然可基于同样的理由认定围绕着空白票据开展的其余票据行为包括背书、承兑等同样有效。[6]而且，空白票据经受权人补齐后，持票人即可行使票据权利，至于票据转让发生在补齐前还是补齐后，原则上对此没有影响。空白票据尚未补齐前转让，其空白填充权同时让与受让人，因而空白票据持有人，即填充权人的前手就空白票据转让同时发生两项效力：空白票据转让和空白票据填充权转让，其中前者是后者的载体，这种空白票据权利并不是立即可以收益的现实的权利，而是表现为一种潜在的未来的票据权利。空白票据经补充权人填充完全后，补充权人的后手持票人无法获得填充权了，因为他继受的是补齐后的票据本身，隐藏在该票据背后的权利是一种现实的票据权利，持票人可以直接依该票据向债务人提示付款。从票据实践来看，如果承认空白票据的背书转让效力，可以避免合法持票人因举证困难难以维护自己的正当权益，有利于平衡票据当事人的权利义务关系。
（四）补充权滥用后的效力
滥用补充权是指补充权人未严格依据空白票据出票人授权进行补记填写空白票据的行为。空白票据补充权滥用时，其效力主要有三项：第一，不得对抗善意持票人。对取得票据时无恶意也无重大过失的善意持票人，出票人不能以补充权滥用为由进行抗辩；第二，可以对抗以恶意或重大过失取得票据的持票人。持票人取得票据时知悉补充权滥用的事实，或应当知悉但因重大过失未能查知从而取得票据的，出票人可以滥用补充权并附加恶意或重大过失为由对其抗辩；第三，可以对抗滥用补充权人。补充权人滥用补充权之后，又成为该空白票据持票人的，出票人可以滥用补充权为由对其抗辩。补充权人滥用补充权之后将空白票据交付他人的，授权人可基于授权而对其追究民事责任。[7]

四、我国目前对空白票据的法律规定及存在问题
《票据法》第86第、第87条第1款规定“支票的金额可以由出票人授权补记未补记前的支票不得使用”；“支票上未记载收款人名称的经出票人授权，可以补齐”。最高人民法院《关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第45条规定“空白授权票据的持票人行使票据权利时未对必须记载事项补充完全因付款人或者代理付款人拒绝接受该票据而提起诉讼的人民法院不予支持”。从上述规定可以看出我国的空白票据规则存在以下问题:
第一,仅支票制度上存在空白票据,不允许存在空白汇票和空白本票。实践中，汇票和本票作为大宗货物买卖的支付手段，其重要性远远胜过于支票。将汇票和本票排除在空白票据之外只是短期做法，承认空白汇票和空白本票是实际需要也是历史发展的趋势。
第二,在诸种票据行为中,空白票据仅存在于基础票据行为即出票行为阶段,在附属票据行为阶段,不允许存在空白票据,即是说,在我国票据法上,不存在空白背书、空白保证、空白承兑等行为。
第三,可空白的事项仅限于两项:支票金额和支票收款人名称。在实践中，预留出票日和预留到期日在商事交易中被广泛采用，因为将出票日和到期日空白，授权持票人于适当时机补全，使得票据的流通性大大增强了。为此世界各国的票据法都没有做限制，如英国的《票据法》规定“汇票不以无出票日而无效。”
第四，空白票据持票人滥用补充权时，有关当事人应如何负担票据责任，以及如何保护善意第三人的利益，我国票据法均无规定。

五、完善我国空自票据制度的几点建议
票据法是一门具有高度国际统一性和极强的技术性的法律，为了使我国的票据法向国际接轨，在转变立法理念的同时，我国应从以下几个方面健全和完善我国的空白票据制度：
(一)扩大空白票据的种类和使用范围，明确空白票据的效力
我们在立法中可以规定，“对于出票人签发的空白票据，须在补记完全后，才能生效；未经补记完全，持票人不得行使票据权利。”[8]这样规定，第一，扩大了空白票据的种类。空白票据既包括空白支票也包括空白汇票和空白本票，第二，扩充了空白票据的适用范围。出票人除必须在票据上签章外，其他各项绝对必要记载事项，则不作明文要求，出票人可以预留空白。第三，明确空白票据的效力。票据未记载完全之前，持票人不得为承兑或付款提示，在承兑或付款遭到拒绝后，也不得行使票据追索权。另外，这样规定，并没有限制持票人或其他人基于空白票据为一些票据行为，从而在立法上承认了空白背书、空白保证、空白承兑等附属票据行为，扩大了空白票据的使用范围，也为立法上对善意持票人的利益保护问题作出规定，打下了铺垫。
（二)明确规定滥用补记权的票据贵任，重视对善意持票人利益的保护
我国目前的票据法对此没有任何规定，但国外的票据法无论是大陆法系还是英美法系对此均作了规定。如《日内瓦统一汇票、本票法》规定：“签发记载不完全的汇票，如不按原定合约补全者，不得因未遵守该合约以对抗持票人，但持票人以恶意或严重过失取得汇票者除外。”我们在立法中可以规定：持票人应严格按照授权补记空白票据，否则授权人不承担票据责任。但授权人不得以补记内容不符合授权为由对抗善意第三人。授权人既包括出票人又包括背书人、承兑人、保证人等。[9]持票人对滥用补记权的行为自负责任，同时适用对人抗辩切断，把抗辩限制在直接当事人之间，不得对抗善意第三人。既发挥了空白票据的作用，又将其负面效应限制在一定范围之内。
（三）明确规定票据丧失后的法律救济手段。
空白票据属于有效票据，其丧失后，票据上的签名人仍须付票据贵任，如果丧失的空白票据被他人补记完成或者被善意持票人取得而要求付款，失票人的权益就得不到有效的保护。所以，我国有关法律应规定空白票据和普通的完全票据一样，失票人可以通过挂失止付、公示催告和普通诉讼这三种救济手段来保护自己的合法权益。不过空白票据毕竟和普通的完全票据不同，其丧失后的救济问题和普通票据丧失后的救济问题又有所不同，需要作进一步的明确，以保护失票人的合法权益。
湖北省鄂州市人民政府办公室


市人民政府办公室关于转发湖北省基层应急救援实施办法（试行）的通知

鄂州政办发〔2011〕16号


各区人民政府、开发区管委会，各街道办事处，市政府各部门：
　　现将《湖北省基层应急救援实施办法（试行）》转发你们，请结合实际，认真贯彻落实。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年三月二十二日


　　　　湖北省基层应急救援实施办法(试行)
　　第一章 总 则
　　第一条 为了保证基层应急救援工作有效实施,控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，保护人民生命财产安全，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国消防法》等法律法规规定，结合我省实际，制定本办法。
　　第二条 本办法所称应急救援，是指由政府组织、社会应急救援力量参加，针对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件实施的紧急救援处置行动。
　　第三条 各市、州、县人民政府应结合实际，建立“统一领导、属地为主，分级响应、分类处置，规范应对、高效运行”的工作机制，提升应急救援能力。
　　第四条 各市、州、县人民政府应依托119通信指挥系统或整合现有资源，建立具备信息接报、调度指挥、辅助决策、资源共享等功能的应急救援指挥中心。

　　第二章 应急救援准备
　　第五条 各市、州、县人民政府应结合本地区突发事件特点，加强应急队伍建设，建立健全应急救援预案，经常性地组织开展应急救援训练和演练，做好应急救援的准备工作。
　　第六条 坚持“政府主导、部门联动，重点突破、整体推进”的总体要求，加快建立综合应急救援队伍、专业应急救援队伍、应急志愿者队伍和应急管理专家队伍。
　　综合应急救援队伍依托公安消防队伍组建。综合应急救援队伍的执勤人员按照辖区人口的万分之一配置，且不少于45人。执勤人员不足的，应采用事业编制人员或招聘公益性岗位、合同制人员予以补充，采用招聘合同制人员的，应当将合同制人员的工资、福利等经费纳入同级财政预算。
　　专业应急救援队伍依托政府相关职能部门和单位专业技术力量组建。专业应急救援队伍的执勤人员应按照本部门或本行业有关标准和要求配备，保证有分管领导、有稳定队员、有基本装备、有保障经费、有应急能力。
　　应急志愿者队伍依托共青团、红十字会、社区服务中心等社会团体和组织组建。应急志愿者队伍应接受当地政府应急管理部门的管理和培训，提高应急志愿服务能力。
　　应急管理专家队伍依托当地有关方面科技专业人员、技术人员等组建。应建立健全相关工作制度，明确工作职责，加强动态管理。
　　第七条 综合应急救援队伍主要承担以抢救人员生命为主的地震等自然灾害，火灾、建筑施工事故、道路交通事故、空难等事故灾难，恐怖袭击、群众遇险等社会安全事件的应急救援任务；协助有关专业应急救援队伍做好水旱灾害、气象灾害、地质灾害、森林火灾、生物灾害、矿山事故、危险化学品事故、水上事故、环境污染、核与辐射事故和突发公共卫生事件等突发事件的应急救援工作。
　　第八条 专业应急救援队伍主要承担本行业、本专业领域突发事件的应急救援任务；在综合应急救援行动中应履行各自职责，发挥专业优势，协助其他应急救援队伍完成救援任务。
　　第九条 应急志愿者队伍主要承担应急救援辅助任务，协助应急救援队伍开展救援、救护和善后处置工作，积极开展应急救援科普知识宣传。
　　第十条 应急管理专家队伍平时加强应急管理理论研究、科技攻关和宣传培训工作，在突发事件处置中应深入一线掌握现场情况，评估危害程度，预判突发事件发展趋势，为救援行动提供技术支撑。
　　第十一条 各市、州、县人民政府应建立与当地驻军、民兵和预备役部队的应急联动机制，根据需要协调参与应急救援工作。
　　第十二条 各级各类应急队伍应根据职责任务需要，制定应急救援行动方案，并做好日常训练和实战演练工作，每年至少组织开展一次联合演练，确保发生突发事件时能够及时出动、有效处置。
　　第十三条 综合应急救援队伍应严格落实24小时值班备勤制度，专业应急救援队伍应根据自身任务特点完善值班执勤制度，明确快速集结措施，确保联络畅通、响应及时。
　　第十四条 建立灾情研判机制，定期进行重大危险源调查评估，开展应急救援工作交流与合作。
综合应急救援队伍应熟悉掌握辖区重大危险源、危险区域基本情况及常见灾害事故处置对策；专业应急救援队伍应根据本部门、本行业领域有关规定要求，掌握相关情况。

　　第三章 应急救援行动
　　第十五条 各市、州、县人民政府应当成立应急救援总指挥部，由政府主要领导担任总指挥长，统一指挥应急救援行动。
根据工作分工，成立相应的应急救援专业指挥部，由政府分管领导担任指挥长，负责专业应急救援行动的组织指挥。
　　第十六条 各市、州、县人民政府及有关部门应建立各类突发事件预警联动机制、救援工作分配机制和救援现场工作机制，形成统一指挥、协同作战、分工负责、运转高效的应急救援联动机制。
　　第十七条 按照属地管理为主的原则，建立应急救援分级响应制度。应急救援响应分四个等级，一级为最高级别。
　　（一）当发生一般突发事件，需调集一支应急队伍及相关专业力量参与处置时，启动四级响应，由参加救援的应急队伍指挥员负责现场组织指挥。
　　（二）当发生一般或较大突发事件，需调集多支应急队伍参与处置时，启动三级响应，由应急救援专业指挥部指挥长负责组织协调，必要时到现场指挥救援，或授权参与救援的应急队伍指挥员负责现场指挥。
　　（三）当发生较大或重大突发事件，超出本地救援能力，或事件跨区域、影响其它地区，需调集主要应急队伍参与处置时，启动二级响应，应急救援总指挥部总指挥长到现场负责组织指挥，必要时请求上级政府支持。省有关部门及时派出应急救援专家到现场指导。
　　（四）当发生重大或特别重大突发事件，超出本地救援能力，或事件跨区域、影响其它地区，需省级应急队伍紧急支援时，启动一级响应，应急救援总指挥部总指挥长在现场组织指挥先期处置的同时，及时报请省政府支持。省政府及时调派应急救援力量支持，必要时报请国务院支持。
　　应急救援响应等级由应急救援指挥中心视情研判，三级以上响应按程序报县级以上人民政府批准启动。
　　第十八条 遇到下列情况，综合应急救援队伍、专业应急救援队伍必须立即集结出动：
　　（一）接到报警或应急救援指挥中心出动命令时；
　　（二）接到上级主管部门出动命令时；
　　（三）其他需要立即出动的情况。
　　第十九条 参加应急救援的队伍出动时，应明确标识，携带必要的装备器材，迅速赶赴事发地实施救援。
　　第二十条 应急救援队到达现场后，应向总指挥部或现场指挥员报告，领受任务，遵循应急救援行动规则,科学、安全、高效、有序地实施应急救援行动。
　　第二十一条 应急救援行动结束后，应急救援队伍应及时向应急救援指挥中心报告情况，清点人员和装备，清理移交现场，有序返回驻地，恢复值班执勤。
　　第二十二条 建立统一的新闻发布制度，由事发地政府会同新闻管理部门，及时、准确、客观地发布应急救援信息，正确引导舆论。应急救援队伍及其队员不得擅自接受新闻采访,防止口径不一引发不实炒作。
　　第二十三条 建立应急救援“每战必评”制度，参加应急救援行动的队伍在任务完成后，应实事求是地对应急出动、组织指挥、救援行动、联动协同、作战保障、现场纪律、战斗作风与完成任务情况进行评估分析，总结经验教训，提出改进措施。

　　第四章 应急救援保障
　　第二十四条 各市、州、县人民政府应将应急救援建设、运行等经费纳入本级财政预算，专款专用。
　　第二十五条 各市、州、县人民政府及相关部门应根据相关标准和应急救援需要，为应急救援队伍配备必要的车辆、器材、物资、设施、设备及个人防护、携行等装备，并根据发展需要及时更新升级。
　　第二十六条 建立应急救援装备、物资储备和紧急调拨、运送制度。应急救援装备、物资使用消耗后，应及时予以补充。
　　第二十七条 建立应急救援征用机制，按照提前统筹、依法征用、均衡负担、合理补偿的原则，与有关个人、企业及社会单位签订救援物资、装备、设施、场地等应急征用协议。
　　第二十八条 应急救援车（艇）执行应急救援任务时，收费公路、桥梁免收车辆通行费。公安、交通管理部门应视情做好交通疏通，保证快速通行。
　　第二十九条 应急救援队伍所在单位应为应急救援人员购买人身意外伤害保险，按照有关规定发放高风险补贴。
应急救援人员参加训练、演练、救援行动发生伤亡，依照有关规定进行医疗救治、伤残评定，并给予经济补偿或抚恤。
　　第三十条 鼓励公民、社会单位和其他组织为应急救援提供物资、资金等捐助。

　　第五章 考核与奖惩
　　第三十一条 各市、州、县人民政府应将应急救援工作纳入政府工作目标考核内容，定期组织考评。
　　第三十二条 建立并落实应急救援工作表彰奖励机制，对在应急救援工作中表现突出、成绩显著的单位和个人，按照有关规定给予表彰和奖励。
　　第三十三条 建立并落实应急救援工作责任追究制度，对应急救援工作中失职、渎职，造成严重后果或社会影响的，依照相关规定追究责任。

　　第六章 附 则
　　第三十四条 本办法适用于各市、州、县应急救援工作。各市、州、县人民政府应结合实际，制定具体的实施细则。
　　第三十五条 本办法自印发之日起试行。