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国家林业局


国家林业局文件

林场发〔2008〕108号


国家林业局关于印发《社会主义现代国有林场建设标准及指标体系参考提要》的通知

各省、自治区、直辖市林业厅（局），内蒙古、吉林、龙江、大兴安岭森工（林业）集团公司，新疆建设兵团林业局：
国有林场是我国林业建设的重要阵地与根基。建设现代国有林场，对实现国家林业现代化，建设生态文明，以及示范、带动乡村和区域现代林业的发展都有着极其重要的意义和作用。现代林场建设，具有很强的科学性、时代性和实践性，是一项涉及面较广的长期而艰巨的系统工程，需要有一套科学实用的建设标准及指标体系，在建设进程中发挥指导、规范、检测和评价作用，保障现代林场建设目标任务的圆满实现。
为了指导推动现代国有林场建设，根据现代林业建设的总体目标、任务和要求，在深入调查研究和反复征求意见的基础上，我局制定了《社会主义现代国有林场建设标准及指标体系参考提要》（见附件）。现印发你们，供在现代林场建设工作中参考。
附件：社会主义现代国有林场建设标准及指标体系参考提要

国家林业局
二OO八年五月二十一日

社会主义现代国有林场建设标准及
指标体系的参考提要



国有林场是我国现代林业建设的重要阵地和根基，建设现代国有林场（以下简称现代林场）是新时期国有林场改革发展的根本任务和战略目标。建设现代林场涉及面广，具有很强的科学性、时代性和实践性，事关我国林业改革发展和生态文明建设。根据我国的国情林情和国有林场的实际，制定现代林场建设标准和指标体系。
一、现代林场建设标准及指标体系的指导思想与原则
现代林场建设是我国现代林业建设的一个重要组成部分，是一项长期而艰巨的系统工程。现代林场建设的主体和中心任务是培育发展与科学利用森林资源，不断提高林业生产力水平。现代林场建设的指导思想是：坚持以科学发展观为指导，按照国家现代林业建设的长远目标、布局和总体要求，坚持求真务实、改革创新，着力推进科技兴林，强化经营管理和基础建设，构建国有林场现代管理体制机制，全面提升森林资源的质量、功能与效益，实现可持续经营，满足经济社会发展和生态文明建设的多样化需求，并在乡村和区域林业生态建设中发挥示范、骨干和带动作用。
现代林场建设标准及指标体系，是现代林场建设目标、要求和现代林业发展水平的具体体现，对建设现代林场具有重要的指导、规范和评价作用。现代林场建设标准及指标体系，包含林业生态建设、产业开发经营、林场建设管理、人才队伍培养等各个方面，涉及领域广泛。研究制定现代林场建设标准及指标体系，要坚持以下基本原则：（一）实行森林分类经营；（二）发展现代林业与国有林场实际相结合；（三）既要突出重点，又要兼顾全面性和系统性；（四）保持国有林场森林资源资产为全民所有制资产，属国家所有；（五）科学实用，便于操作，有利于监测管理。要力求使建设标准及指标体系符合各地区、各类型林场的实际情况，发挥应有的作用。
二、现代林场建设标准及指标体系的基本内容和主要要求
现代林场建设，要从我国发展现代林业，构建“完备的森林生态体系、发达的林业产业体系、繁荣的森林文化体系”的总体目标的要求出发，用先进科学技术提升林场，用现代管理方式和手段经营管理林场，用现代物质条件装备林场，用全面建设小康社会与和谐社会的要求建设林场。通过实施现代林场建设，逐步把国有林场建设成为“经营管理科学、基础设施完备、森林优质高效、产业发展充分、资源经营持续、林区富裕和谐”的社会主义现代林场。根据现代林场建设的目标、任务和要求，对建设的主要标准及指标内容提出如下意见。
（一）森林优质高效，功能全面。
森林资源是发展林业的物质基础，是构建林业“三大体系”、建设生态文明的载体和依托。我国是一个少林国家，建设优质、高效、多功能森林，扩展生态文明建设的基础与内容，充分发挥林地的生态效益、经济效益和社会效益，是林业发展的重大战略问题，也是现代林业最重要的标志。因此，要把培育发展优质、高效、多功能森林，大力提高森林优丰度，丰富生物多样性，保护林区自然与人文景观资源，作为现代林场建设的首要目标和中心任务。这是现代林场建设的第一条标准，指标主要内容有八个方面：
1、有林地面积、森林覆盖率、活立木蓄积量状况；
2、林地利用率及森林生长率状况；
3、林种、树种及林龄结构合理度状况；
4、生物多样性及森林景观状况；
5、珍稀野生动植物、古树名木及人文景观资源保护管理状况；
6、森林防护功能与效益状况；
7、速生丰产用材林，经济价值高的珍贵和大径级用材林及名优品种经济林面积占商品林总面积比例状况；
8、森林病虫害及有害生物入侵及防治状况。
（二）森林资源综合经营，林业产业充分协调持续发展。
森林是可再生的自然资源，具有多样性和多重价值。要坚持生态与经济相结合、开发利用与培育发展相结合，实行统筹规划、综合经营，保持森林生态经济生产力的稳定和持续增长，不断拓展资源利用的广度和深度，促进产业结构优化升级。有条件的林场还要采取承租集体林地造林经营，以及引进非公有制经济发展产业，扩大森林资源与产业规模，推进林业产业充分、协调和持续发展，生产更多更好的生态产品、物质产品和文化产品，以适应经济社会发展和生态文明建设的需要。这是现代林场建设的第二条标准，指标主要内容有八个方面：
1、林区各类可利用的自然经济资源和人文景观资源开发利用状况；
2、第一、二、三产业发展状况；
3、森林资源综合利用率和商品林单位面积产出率状况；
4、后续森林资源培育发展状况；
5、对外租地、合作造林及引进非公有制经济发展产业状况；
6、全员劳动生产率状况；
7、林场发展产业经济收入状况；
8、生态环境良好度状况。
（三）国有森林资源资产保护管理良好，保持增长增值增效。
国有林场经营管理的国有森林资源，属国有资产，又是关系经济社会发展和国家生态安全的重要而短缺的自然资源，应当主要由国家掌控管理。因此，现代林场建设必须严格按照《物权法》和《森林法》的有关规定和要求，建立健全国有森林资源资产管理体制和运行机制，强化经营，严格监管，保障国有森林资源资产增长、增值、增效，防止流失和破坏。国有林场要实行民主管理和以按劳分配为主体的分配制度，充分发挥社会主义制度优越性。这是现代林场建设的第三条标准，指标主要内容有六个方面：
1、林场经营区内的土地、林木、生态环境及基础设施保护管理状况；
2、国有森林资源资产管理体制机制建设及运行状况；
3、国有森林资源资产数量、质量及增长、增值、增效状况；
4、林业建设投入状况；
5、林场民主管理制度、法定职工权益和社会保障制度等建设及执行状况；
6、以按劳分配为主体、多种分配方式的收入分配制度建设与执行状况。
（四）林业生产建设实行科学管理，集约经营。
科学技术进步是林业发展的根本动力，也是衡量现代林业发展水平的一个重要标志。建设现代林场，要有计划地在种苗培育、造林更新、森林经营、资源保护、产业开发等各个领域，广泛应用先进科学技术和现代科学管理方式，以全面提升森林质量、效益及林业管理水平，推动林业又好又快地发展。这是现代林场建设的第四条标准，指标主要内容有六个方面：
1、现代林业森林经营方案及相关设计规程与技术规程执行状况；
2、造林经营、森林保护、资源管理、生态环境监测等现代技术采用状况；
3、森林资源和林业产业现代经营管理体制机制建设及运行状况；
4、科技投入水平及新产品开发状况；
5、林场专业技术人员、管理人员的比例及技术和管理知识水平状况；
6、林业科技贡献率状况。
（五）林业生产和经营管理基础设施完备，技术装备先进。
发展现代林业需要相应的基础设施和先进技术装备，以推进林业生产力的发展。建设现代林场，必须从森林资源培育、保护管理、经营利用、产业开发以及职工生活等需要出发，着力推进各项基础设施建设和先进技术装备的配置，不断提高林道网络化、林业机械化、管理信息化水平，为建设现代林场、发展现代林业，提供良好的现代物质条件和手段。这是现代林场建设的第五条标准，指标主要内容有四个方面：
1、林区道路密度及规格、质量状况；
2、林区供电、供水、通讯等基础设施建设状况；
3、造林营林、森林保护、产业生产经营等现代机械、技术设备配置使用状况；
4、林场管理工作的现代设施设备配置使用状况。
（六）林场富裕文明，林区和谐。
许多国有林场场部单独建在偏远地区，生产生活条件较为艰苦。林场经营区与乡村毗邻，林业生产建设和村民生产生活关系密切。建设现代林场，要从国有林场的特点及其在乡村地区的地位与作用出发，紧密结合全面建设小康社会、和谐社会及生态文明的要求，按照国家有关政策和标准，建立完善林场劳动工资制度、社会福利制度；建设交通方便、环境良好的生活区和工作区，以改善职工物质文化生活条件，不断提高职工经济收入、社会福利待遇及思想和科学文化素养。同时，还要重视支援毗邻乡村的林业建设、经济发展和环境改善，形成场群联动互助，共建富裕文明和谐的社会主义新林区。这是现代林场建设的第六条标准，指标主要内容有六个方面：
1、职工经济收入及社会福利待遇状况；
2、职工生活区及工作区建设状况；
3、职工思想和科学文化教育状况；
4、职工子女入学及家属就业状况；
5、林场在经营区周边乡村林业生态建设、新农村建设中所起作用状况；
6、林场同乡村组织、村民群众的关系状况。

试论行政争议的调解机制

前言：基于“公权不能处分”的法理理念，在我国行政诉讼中，调解方式没有合法化，但在实践中已经开始变相使用；在行政复议中，调解方式虽已经小范围的合法化，但这种“合法化”本身也似乎有越权、违法之嫌。随着行政审判实践的发展，“公权不能处分”这一命题也变得不那么确定；在行政诉讼和行政复议之外，新的、专门的行政争议调解方式也正在悄然兴起。因此，在行政争议解决机制中全面引入调解方式是一个有待深入探讨的问题。
一、我国行政立法对“调解”的态度
我国1989年《行政诉讼法》第五十条明确规定“人民法院审理行政案件，不适用调解。” 1990年国务院发布，1994年修正的《行政复议条例》第8条作出同样规定：“复议机关审理复议案件，不适用调解”。1999年的《行政复议法》未对调解作任何规定；2006年中共中央办公厅、国务院办公厅曾联合下发的27号文件，则主要强调了调解精神在行政争议解决中的运用，提出要不断健全行政争议解决机制，运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了，要力争将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。2007年的《行政复议法实施条例》第五十条明确规定对因行政机关行使自由裁量权的具体行政行为、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷可以适用调解。2007年12月17日通过的《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，强调各级人民法院要通过认真执行撤诉规定，积极探索协调解决行政争议的新机制，提倡和鼓励双方当事人通过合意协商，在妥善解决争议的基础上通过撤诉的方式结案。撤诉规定的制定和施行，实际上为以司法调解的方式解决行政争议提供了法律依据。
通过以上的立法，我们可以看出，对于调解立法从最开始的明令禁止，到不予规定，再到提倡调解精神、小范围适用，态度变化可谓非常大非常快，这也说明了当局对调解在行政争议中适用的态度，但是基于我国学者的传统看法，调解在理论界遭遇了阻挡。
二、对“不适用调解”之法理基础的质疑
行政机关行使行政权力时，无权按照自己的意志处置手中的权力，这就是所谓“公权不可处分”的表述，即行政机关作出的具体行政行为是代表国家行使政权的具体体现，行政权力是国家通过法律赋予的，行政机关在行使权力时，无论是否与管理相对人发生争议，都无权按照自己的意志自由处置手中的权力，只能按照国家的意志即依法行事。这就是禁止行政复议、行政诉讼适用调解的法理基础。
20世纪80年代, “行政权不可处分”这一论断在中国行政法学界处于通说地位。受此学说的影响,1985年11月6日，最高人民法院下发《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》, 这是行政诉讼禁止调解的最初的规范渊源。1989年颁布的行政诉讼法更是明确规定, 行政诉讼不适用调解。根据该规定, 所有的行政讼调解行为都属于法律禁止的行为。随着行政审判实践的发展, 行政诉讼不适用调解这一规则受到越来越多的挑战。
（一）“行政权是否可以处分”不能作为行政诉讼是否可以建立调解制度的充分理由。将行政权不可处分作为行政诉讼不适用调解的理论基础, 其基本论证逻辑是, 由于行政权不可处分, 作为被告的行政机关在诉讼中没有可供妥协的空间, 而调解是试图在当事人双方相互妥协让步的前提下通过合意的方式解决争议。既然行政机关在诉讼过程中不存在妥协的空间, 也就不存在通过合意解决争议的可能性。因此, 行政诉讼中不适用调解。但司法实践中, 很多行政案件虽然被诉的是具体行政行为, 但争议的核心却往往是民事纠纷。解决纠纷往往并不一定需要行政机关在行政权的行使上作出让步。以拆迁类行政案件为例, 被诉的虽然可能是拆迁许可、拆迁裁决或强制拆迁决定, 但原告提起诉讼的真正目的, 往往是对拆迁补偿方式或补偿标准存在异议。而该核心争议实质上涉及到的是拆迁人与被拆迁人的经济利益, 属于纯粹的民事性质的纠纷。实践中, 拆迁人和被拆迁人在法院的主持下进行协商, 以合意的形式解决核心争议的情形十分普遍。一旦争议得到解决, 原告往往也就不再坚持法院对被诉具体行政行为的合法性作出评价, 而通过撤诉的形式终止诉讼。此时的协商, 并不涉及到行政权的行使或处分。从当前的司法实践看, 建设类行政案件、资源类行政案件和劳动保障类行政案件中大部分都属于这种情形。而这几类案件的数量总和超过行政案件总数约50%。因此, 即使是从数量分布上看, 将行政权不可处分作为行政诉讼不适用调解的理论基础理由并不充分。

（二）行政权不可处分这一命题并不必然成立。
有错必纠的行政法原则使行政机关在任何时候都可以改变原来违法的行政行为，是监督执法的内部纠错机制，实际上也处分了“公权”，广泛存在的行政自由裁量权赋予行政机关一定的选择空间；不确定法律概念留给行政机关一定的判断余地。从对法律适用上看, 行政机关在法律适用过程中确实存在着一定的处分空间。当然这些处分与民事权利的处分有着本质的差异, 这种处分只能是有限处分, 原则上必须在法定的框架范围内进行, 必须符合法定的目的, 合理作出。“以‘公权不可处分’理论排斥行政诉讼的调解，是误将行政机关对其职权的处分等同于放弃职守，将灵活执法与依法行政完全对立起来，是对行政执法活动的片面、机械认识。”在调解诉讼过程中，调解诉讼机关只要不侵害国家利益、公共利益的前提下，根据实际需要在调解诉讼程序阶段和行政诉讼阶段，完全可以自主地处理其调解诉讼职权。因此，“公权不可处分”的内涵应是“公权不可任意处分”，调解主体在某些方面对调解行动的有限处分权，可以说是行政争议能引入调解制度的一个理论基础。
且现实中，行政机关在诉讼程序外放弃、变更公权利的行为大量存在，足以说明“公权不可处分”形如虚设。若在诉讼程序中设立调解制度，名正言顺地对其予以司法审查，这样不仅从根本上保证公权不受任意处分，而且可以对其进行司法监督更能保证其合法性。故以“公权不可处分”作为排除行政诉讼调解的理论基础并非坚不可摧。
综上所述，“公权不可处分”这一法理理念本身出现漏洞，将其作为行政争议不适用调解的基础更是苍白无力，笔者认为应将其含义界定为“公权不可随意处分”，不能将其作为阻止适用调解解决行政争议的理由。
三、在行政争议中引入调解的可行性及必要性
（一）两办联合下发的27号文件对调解精神的鼓励
2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅曾联合下发27号文件《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，从坚持依法行政、加强和改进行政复议和行政审判工作、注重运用调解手段化解行政争议、加快完善行政立法等等方面，提出了预防和化解行政争议的各项措施和要求；提出要不断健全行政争议解决机制，运用调解手段化解行政争议，努力实现案结事了，要力争将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。该文件的下发强调了调解精神在行政争议解决中的运用，此后全国开展了诸多探索。
（二）司法成本的降低——对刑讼中“辩诉交易”的借鉴
辩诉交易（plea bargain），是美国的一项司法制度，指在法官开庭审理之前，处于控诉一方的检察官和代表被告人的辩护律师进行协商，以检察官撤销指控、降格指控或要求法官从轻判处刑罚为条件，换取被告人的认罪答辩（plea of Guilty）。
在辩诉交易中之所以辩诉双方愿意交易，其重要原因是在交易的条件之下，双方的机会成本是最小的。办案要讲究成本是必然的要求，尤其是在司法资源有限的情况下，我们采取各种措施来合理地运用这些资源提高效率减少所花费的成本。有些案件处理起来，三年五年，存在着侦查难、起诉难、辩护难、定案难等诸多问题。有时为了查清一个事实，为了严格依法办事，被告人、受害人，法院、检察院、侦查机关，都做了大量的无用功。被告人长年累月地被羁押着，受害人也不能及时地得到赔偿。任何一方都没有得到利益，浪费了大量的资源，成本较高。如此，从经济上分析对双方都是不利、不合算的。而若采用辩诉交易，由于被告人的主动认罪，通常情况下他会被判到社区服缓刑而不是被关押在监;对于控诉方由于不需要对案件调查取证，也就节省了大量的宝贵司法资源。这种对双方都是最有利的、机会成本最小的选择正是双方能够达成辩诉交易的原因。
在行政争议中同样面对诉讼成本问题，审判及判决的成本比较高，大量的时间、精力、财力耗费在法定程序中，并可能增加上诉、申诉、信访的比例，浪费国家司法资源。相对的，达成调解协议的诉讼成本比较低，利于实现诉讼经济原则。调解形式简便，具有很大的灵活性，法官主持下，双方当事人互谅互让，使争议不仅在法律上得以彻底解决，也能在心理上得以真正消除。
再者，在刑事案件中，作为国家公权力的行使者检察机关可以和犯罪分子达成交易，在行政争议中，行政机关为什么就不能和行政相对人达成调解协议呢？
（三）司法实践的需要
1、99年的《行政复议法》既没有规定“复议机关审理复议案件，不适用调解”的原则，也没有作出行政复议可以调解的条文规定。该法规定的结案方式除第25条申请人“撤回行政复议申请的，行政复议终止”外，必须按第28条规定作出行政复议决定，而没有调解结案方式。07年《行政复议实施条例》规定对因行政机关行使自由裁量权的具体行政行为、当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷可以适用调解，但是适用范围过窄。实践过程中，虽然各地行政复议机关为化解行政争议，实现“案结事了”，尽最大努力去反复进行案外和解、协商、协调，但最终都是以申请人撤回复议申请而达到结案目的，这种实质上是调解，却不以调解方式结案，而以撤回复议申请结案的做法，也充分显现了制度建设的缺陷和现实的无奈。
2、随着我国社会的不断发展，群众法律意识不断增强，行政案件数量较以往增多，案件难度提高。就当前行政诉讼的现状来看，要想更好地处理行政案件中双方主体的利益冲突，化解社会矛盾纠纷，必须建立行政诉讼调解制度，在行政诉讼中适用调解。近几年来，法院行政案件撤诉结案率一直在不断增长，撤诉已经成为法院行政审判的主要结案方式。而在撤诉的这部分案件中有相当一部分案件就是因为法院在行政审判中运用了调解的做法，促使被告行政机关改变了违法或者不尽合理的具体行政行为而使原告主动撤诉，或者使原、被告双方在平等互惠的前提下都做出让步，从而达到化解双方矛盾的结果。尽管从表面上看，法院在原、被告双方之间不过起了一个沟通的桥梁作用，是原、被告自愿达成了庭外和解，但法院的这种“沟通”行为在实质上就属于调解，促使双方主体握手言和，达到了化解矛盾的效果。
再者，同是行政争议的解决方式，为什么部分行政复议案件可以适用调解，而行政诉讼就不可以适用呢？这对选择行政诉讼的相对人来说是不公平的。
四、对行政争议解决机制的完善
（一）关于立法的完善
行政诉讼法正面临修改， 建议在立法中明确法院在不违反法律、 不违背公共利益和不侵害他人合法权益的前提下，可以对行政案件进行调解并明确调解的范围。我们不妨将《行政诉讼法》第50条修改为：人民法院审理行政案件，得依当事人申请进行调解；其它可适用民事诉讼法。
（二）行政争议调处机构——行政诉讼的前置程序
以27号文件作为依据，2007年11月全国首家行政争议调处机构在北京海淀区挂牌。这是北京首家政府设立的专门调处行政争议的工作机构。今后“民告官”在去法院之前，可以选择这条新的调解途径。
据了解，该中心由区政府和区法院共同研究确定，由区政府法制办在区法院旁的政府办公楼，设立行政争议调处工作接待室，在起诉人自愿的基础上对行政诉讼案件实施案前调解。由区法制办的工作人员负责接待来到中心寻求行政救济的市民。根据要求，中心的协调工作能当天解决的当天解决，最长不得超过3天，而且不收取任何费用。当事人如果对调处意见不同意，可以随时去法院提起诉讼。
“设立接待室只是试图在起诉人自愿的基础上，在法院立案前对行政争议进行免费调解。”北京市海淀区法制办主任王德道表示。从目前办理的争议案件情况看，调处案件基本覆盖了当前易发生行政争议的领域，如房屋拆迁、劳动权益保障、物业管理、治安管理、交通管理、城市综合管理等。“行政调解是一种解决行政纠纷的非常好的机制，北京市海淀区政府做了很好的探索。”国务院法制办研究中心主任李岳德到行政争议调处现场调研时这样说。海淀区建立专门的行政争议调处机构的开创性工作给我们行政法发展很大的启示。
可能有学者会否定地方政府建立专门调处行政争议机构的合法性，理由是我国的全国人大没有这方面制度的立法。但是笔者认为海淀区的行政争议调处中心是客观存在的事实，并且发挥有效的解决纠纷的功效。
我认为要充分重视调解在行政争议解决中的作用，无论是在立法上还是在司法实践中，都要积极建立与之匹配的机制去确保其作用的发挥。在立法上，修改行政诉讼法是迫在眉睫的事情，只有明确规定一定范围的案件可以适用调解，才能发挥好被誉为“东方经验”的调解的作用的发挥；在实践中，海淀区的行政争议调处中心的建立就是一个很好的例子，值得我们去学习。
作者：北京市百瑞（济南）律师事务所
李安南律师
联系方式：13506405345